本文作者：王小明 北京在明律師事務所

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近年來，如雨后春筍般遍布鄉(xiāng)村的民宿客棧成為了鄉(xiāng)村旅游領域中的生力軍。親近自然、親近鄉(xiāng)村、親近當地農戶的居住體驗得到了越來越多城里人的青睞。

2022年7月8日，文化和旅游部、自然資源部等10部門聯(lián)合發(fā)布了《關于促進鄉(xiāng)村民宿高質量發(fā)展的指導意見》，就鄉(xiāng)村民宿的建設發(fā)展給出了規(guī)范化指引，在政策層面釋放了重大利好。

那么，《指導意見》中都有哪些提法值得廣大農民朋友們格外關注呢？農村宅基地要作為民宿用地時又該注意哪些問題呢？

【要點一：發(fā)展鄉(xiāng)村民宿不得違法占地、違法建設】

《指導意見》中指出，要將鄉(xiāng)村民宿發(fā)展納入各地旅游發(fā)展規(guī)劃，與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等相銜接，嚴守耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線……

同時，《指導意見》在保障民宿發(fā)展用地用房一段中還指出，（發(fā)展民宿）不得占用永久基本農田和生態(tài)保護紅線，不得破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村原貌，確需占用耕地的應依法落實占補平衡。

這也就為發(fā)展鄉(xiāng)村民宿確立了重要的原則底線：不得違法占地或者違法建設。首先是永久基本農田、耕地不能占，其次是不得違反國土空間規(guī)劃。

需要指出的是，鄉(xiāng)村民宿在實踐中很容易以“3層以上經營性自建房”的形態(tài)出現(xiàn)，那么其恰好屬于國務院辦公廳發(fā)文排查整治的范圍內。

一旦涉及違法違規(guī)占地建房，發(fā)展是不可能了，限期拆除、恢復土地原狀、罰款或者沒收才是等待當事人的結果。

【要點二：鼓勵城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)投資經營民宿】

發(fā)展民宿產業(yè)的過程事實上也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程。城里人到鄉(xiāng)村去度假休閑只是其表現(xiàn)形式之一，還會有更深層次的城鄉(xiāng)互動蘊含其中。

《指導意見》中是這樣說的：積極吸引農戶、村集體經濟組織、合作社、企業(yè)、能人創(chuàng)客等多元投資經營主體參與鄉(xiāng)村民宿建設。

鼓勵農戶和返鄉(xiāng)人員開發(fā)利用自有房屋自主經營鄉(xiāng)村民宿……

在尊重農民意愿并符合規(guī)劃的前提下，鼓勵農村集體經濟組織通過注冊公司、組建合作社、村民入股等方式整村連片發(fā)展鄉(xiāng)村民宿。

鼓勵城鎮(zhèn)居民等通過租賃產權明晰的閑置宅基地房屋、合作經營等方式開展鄉(xiāng)村民宿經營。

也就是說，城鎮(zhèn)居民、村集體經濟組織以外的社會資本在鄉(xiāng)村民宿建設中將會起到重要的作用。這在一定程度上反映了宅基地“三權分置”改革試點的成果，即宅基地使用權被有力盤活，宅基地上房屋不再只是單純的農戶住宅，而是會轉化為集居住保障、民宿經營于一身的新狀態(tài)。

需要強調的是，目前法律政策鼓勵的是城鎮(zhèn)居民、社會資本租賃閑置宅基地上房屋，而非買賣。私自達成的買賣宅基地上房屋的協(xié)議依法是無效的，雙方的權益都將無法得到保障。

【要點三：集體建設用地均可用于發(fā)展民宿產業(yè)】

在最關鍵的用地用房保障問題上，《指導意見》給出了較為靈活多樣的政策指引，重點包含以下幾種情形：

1.在充分尊重農民意愿的前提下，鼓勵依法盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅等資源。

這里的“盤活利用”必須遵循自愿有償的前提，不能因其客觀上“閑置”而搞強制收回、“一刀切”；

2.各地要依據國土空間規(guī)劃，通過全域土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等方式有效盤活利用存量建設用地用于鄉(xiāng)村民宿建設，探索靈活多樣的供地方式。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤即農民比較熟悉的“拆舊建新+集約用地”模式，拆舊地塊復墾為耕地后可換取成片的集體建設用地，這部分增加出來的集體建設用地是可以用于發(fā)展民宿產業(yè)的。

需要指出的是，“增減掛鉤”多以協(xié)議搬遷的形式開展，其仍需取得所涉農戶的同意，而不得以村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的名義隨意對村民的房屋實施強制拆除、搬遷。

3.鼓勵農村集體經濟組織以自營、出租、入股、聯(lián)營等方式依法使用農村集體建設用地建設鄉(xiāng)村民宿。在農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點示范中，整合資源推動創(chuàng)建一批民宿集中村、鄉(xiāng)村旅游目的地等盤活利用樣板。

《指導意見》顯然突出強調了民宿產業(yè)“規(guī)?；钡膯栴}，畢竟零散的“小打小鬧”既無法滿足市場的需求，又難以起到拉動本村整體經濟發(fā)展的效果。

故此，“整村上”為政策所鼓勵，民宿客棧的用地并不僅局限于村民的宅基地，屬于村集體使用的集體公益性設施用地和集體經營性建設用地經民主程序決議，也完全可以被用于發(fā)展民宿產業(yè)。

【要點四：探索宅基地使用權及住宅房屋抵押】

發(fā)展民宿產業(yè)和從事其他投資一樣，需要有一筆不菲的啟動資金做硬件上的裝修、提升以及村莊環(huán)境的整治?！吨笇б庖姟访鞔_提出了要在資金需求方面給予放寬政策的支持：

在農村宅基地制度改革試點地區(qū)，探索通過宅基地使用權抵押、農民住房財產權抵押、信用貸款等形式支持鄉(xiāng)村民宿建設和經營，在防范風險的前提下降低融資條件和門檻……

需要指出的是，宅基地使用權及房屋所有權的抵押融資是農村宅基地制度改革的“深水區(qū)”項目，因《民法典》有關擔保領域規(guī)范的存在而一直受到制約。

究竟以何種行之有效的方式開展這樣的抵押融資，顯然需要銀行等金融機構對相關產品的創(chuàng)新研發(fā)，更需要農戶大膽地參與到先行先試中來，為后續(xù)規(guī)范的制定創(chuàng)造足夠多的實踐樣本。

在明律師最后要提示大家的是，《指導意見》意在促進鄉(xiāng)村民宿的高質量發(fā)展，農民朋友們一定要牢牢把握住發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，在自家的房屋上爭取多做文章。

同時，大家一定要在此過程中牢固樹立法治意識，及時依法辦理不動產權登記、鄉(xiāng)村規(guī)劃許可等證件，嚴格依據當地市縣一級的相關政策文件要求推進有關工作，切實增強民宿經營行為的合法合規(guī)性和抗法律風險能力。

尤其是不可出現(xiàn)新增違建、違法占地行為，也不可利用存量無證房屋、土地搞建設，政策性和靈活性都要把握好了，鄉(xiāng)村民宿產業(yè)這塊蛋糕的甜頭才會真正屬于我們。

附：關于促進鄉(xiāng)村民宿高質量發(fā)展的指導意見

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